À medida que os níveis de imigração cresceram em muitos países ocidentais, as preocupações com os efeitos politicamente desestabilizadores da migração em larga escala levaram a um debate contínuo sobre a cidadania. Como observamos aqui, muitos estados europeus consequentemente se moveram em direção a maiores restrições à cidadania. Outros estados, como os Estados Unidos e o Canadá, ainda não adotaram novas limitações às leis de naturalização.

No entanto, um pressuposto comum em todos estes casos é que cabe aos estados nacionais definir e regulamentar a cidadania. Mesmo nos Estados Unidos – supostamente um estado federalista descentralizado – é o governo central que controla as alavancas da cidadania. (É provável que, entre os estados ocidentais, a Suíça seja a única a ainda adotar uma medida significativa de política de naturalização descentralista.)[1]

Isso não é um acidente da história. Na verdade, os regimes de cidadania centralizados de hoje são um produto de vários séculos de esforços de construção do estado que permitiram aos estados estabelecer controle e poder de monopólio sobre a concessão da cidadania. De fato, a ideia de cidadania nacional baseada no território é característica de nossa era de estados fortes e centralizados. Essas noções modernas de cidadania ajudaram o estado a consolidar e expandir o poder do estado de maneiras que eram inatingíveis em uma época de cidadania mais localizada e diversificada.

Origens na cidadania urbana

A ideia de cidadania, em um sentido muito amplo, remonta ao mundo antigo do Mediterrâneo. Mas, após a queda da metade ocidental do Império Romano, a cidadania no Ocidente passou a ser associada predominantemente apenas aos residentes de áreas urbanas. Nas áreas agrícolas, mais voltadas para arranjos feudais, o status político estava vinculado a acordos pessoais e recíprocos (essencialmente contratos privados) entre senhores e vassalos. Os arranjos políticos mais complexos e em camadas nas cidades e vilas medievais sustentaram a ideia menos pessoal, mas ainda assim localizada, de cidadania urbana.

A cidadania dentro de uma cidade trazia suas próprias vantagens, como proteção contra prisão por senhores feudais sem a permissão dos tribunais municipais, além de “liberdade de movimento, testamento e herança, bem como a liberdade de exercer qualquer profissão”.[2] O aforismo medieval “Stadtluft macht frei” (“o ar urbano liberta”) foi cunhado por um motivo.

Ao contrário das cidades-estado gregas, no entanto, poucas dessas cidades eram políticas independentes em si mesmas. Estes geralmente faziam parte de reinos, governados por monarcas. Assim, a cidadania em uma cidade ou vila servia a duas funções essenciais: permitia a participação política na vida política da cidade e a cidadania oferecia algum nível de proteção contra os monarcas que buscavam incessantemente expandir a tributação e o poder do monarca em geral.

Não surpreendentemente, as classes dominantes nas cidades guardavam zelosamente suas próprias prerrogativas da intervenção dos monarcas. O historiador Martin van Creveld explica como a independência e os privilégios das cidades foram “concedidos não a indivíduos, mas a todos os cidadãos [nas cidades]” que, consequentemente, desfrutavam de alguma independência do monarca. Van Creveld continua:

            “Do ponto de vista dos pretensos monarcas centralizadores, o problema que as cidades apresentavam era muito parecido com o colocado pela nobreza … Assim como cada nobre era, até certo ponto, seu próprio senhor e exercia um poder inferior, mas não essencialmente diferente do do rei, as cidades tinham seus próprios órgãos de governo.”[3]

Como a nobreza em suas fortalezas regionais, as cidades também possuíam seus próprios guardas para manter a ordem pública e suas próprias forças armadas na forma de milícias e mercenários. Assim, as cidades possuíam os meios práticos para se isolar do poder coercitivo do estado central.

Note-se, além disso, que esse modelo separou a ideia de cidadania da comunidade “nacional” ou linguística. Ou seja, muitos tipos diferentes de cidadãos existiam dentro, digamos, do Reino da França simultaneamente. Ser “francês” não significava ser um cidadão francês. Situações semelhantes existiam nos muitos principados do Sacro Império Romano-Germânico e até mesmo na Inglaterra, que já era relativamente centralizada na Alta Idade Média. Nacionalidade e cidadania não se uniriam até o século XVIII.

A ascensão do absolutismo e do estado moderno

Como diz Krzysztof Trzciński, “A Idade Média [sic] tornou-se o ponto de partida para modelos posteriores de cidadania estatal e a teoria moderna dos direitos pessoais”.[4] Infelizmente, porém, com a chegada do início do período moderno, a Europa avançou em direção a um modelo de cidadania voltado para a centralização política. A ascensão de monarcas absolutistas na Europa significou o “crepúsculo progressivo da cidadania [da cidade] [e] a tomada gradual do estado de suas soluções legais”.[5] Esses cidadãos urbanos tornaram-se “súditos” do estado central. As monarquias absolutistas também aboliram ou restringiram muito as assembleias de estados em todo o reino – por exemplo, as Cortes medievais na Espanha e os Estados Gerais na França – que as cidades usavam para se proteger de várias intervenções reais.

Substituir a cidadania pela condição de súdito nacional, no entanto, foi um passo crucial na criação do novo modelo de cidadania nacional consolidada. Trzciński continua:

           “Paradoxalmente, a condição de súdito – aparentemente regressiva às instituições da cidadania municipal – foi uma ponte importante no caminho para a construção da cidadania estatal, uma vez que enfraqueceu a ordem estatal e feudal e definiu o estado de subordinação dos indivíduos à autoridade central e, ao mesmo tempo, a pertença a um determinado estado.”[6]

Contra Trzciński, no entanto, podemos notar que isso não é realmente paradoxal. A sujeição, tal como imposta pelos absolutistas, cumpriu o objetivo maior dos construtores do estado: destruiu os poderes das instituições locais para determinar livremente a natureza jurídica da relação jurídica entre indivíduos e instituições políticas. Isso foi substituído pelo controle central. O resultado foi um controle muito maior sobre o indivíduo do estado central. A condição de súdito – que gradualmente se tornou simplesmente cidadania sob outro nome – tornou-se “nacionalizada” durante esse período. Portanto, a cidadania também se tornou. William Safran escreve:

          “No ancien regime, a participação na nação era definida em termos de compartilhamento de religião, relações sociais, deveres, direitos (embora limitados) e padrões culturais. Uma vez que esses elementos foram promovidos e protegidos pelo estado, ele passou a definir a nação, e cidadania e nacionalidade se fundiram.”[7] [ênfase adicionada.]

Esse período também solidificou a noção de cidadania territorial. Antes do início do período moderno, a cidadania era mais uma função dos relacionamentos. A localização física era apenas um fator entre muitos para determinar o relacionamento de alguém com o governo da cidade ou com o monarca. Com a ascensão do estado moderno, no entanto, a territorialidade tornou-se um fator de importância central. De acordo com os historiadores Andrew Gordon e Trevor Stack:

            “Pesquisas recentes destacaram o impacto da cartografia em facilitar uma concepção dessocializada do espaço e permitir o apagamento da diferença local sob a imposição do espaço nacional. À medida que os mapas se tornaram uma ferramenta significativa do governo, eles também desempenharam um papel na transformação da imagem da nação.”[8]

No novo ideal de estado territorial, emergindo “aparentemente do nada” no século XVI, tudo em todos os lugares dentro do território físico do estado deveria ser nivelado e todos igualmente sujeitos ao monarca (teoricamente) onipotente.[9] A ideia de condição de súdito centralizada – e, eventualmente, cidadania centralizada – seguiu esse modelo geral.

O papel da Revolução Francesa

Como acontece com tantas outras coisas – ou seja, nossas noções modernas de nacionalismo e democracia – a ideia moderna de cidadania foi fortemente influenciada pela Revolução Francesa. Os revolucionários franceses aboliram a condição de súdito absolutista, mas a relação entre o indivíduo e o estado não mudou fundamentalmente. Na verdade, o poder do estado tornou-se mais forte sob o novo ideal de cidadania. Charles Tilly observa que, embora os monarcas absolutistas franceses tenham centralizado muito o estado, os revolucionários franceses foram muito além disso. Este novo modelo revolucionário aboliu todas as instituições mediadoras e, em vez disso, colocou cada indivíduo em uma relação direta com o estado. Tilly escreve: “A cidadania forte depende do governo direto: a imposição em todo um território unificado de um sistema relativamente padrão no qual uma hierarquia efetiva de funcionários do estado vai do centro nacional para localidades individuais ou mesmo famílias, daí de volta ao centro.”[10]

Isso pode ser melhor compreendido quando lembramos que os revolucionários franceses eram fundamentalmente nacionalistas extremistas. Nesse modelo, todas as instituições – em uma ruptura radical com o passado medieval de políticas descentralizadas – deveriam agora estar diretamente sujeitas ao estado central. Tilly continua: “O forte nacionalismo insiste que os direitos e obrigações dos cidadãos tenham prioridade sobre aqueles ligados a outros laços nos quais os cidadãos estão envolvidos”.[11]

Essas noções se espalharam para fora da França por meio das guerras revolucionárias e da disseminação da ideologia política de inspiração francesa. Como Tilly nos lembra, graças à dominação francesa do continente durante os anos revolucionários, “quase todos os estados europeus convergiram para o governo direto e a elaboração da cidadania em escala nacional”.[12]

Os benefícios ideológicos (para o estado) da cidadania nacional

Essa relação entre governo direto e cidadania flui em ambas as direções. Impor a cidadania nacional a partir do centro requer um estado central forte, mas a própria ideia de cidadania serve a uma importante função de propaganda que fortalece o estado em troca. Como Murray Rothbard observa em A anatomia do Estado, o controle estatal não pode ser mantido apenas pela força coercitiva. Deve ser aumentado por propaganda destinada a convencer o público de que deve se submeter voluntariamente ao estado. À medida que os estados afirmavam maior controle sobre todos os seus territórios e aboliam a cidadania local, era necessário solidificar esses esforços promovendo a ideia de cidadania nacional ou condição de súdito. Além disso, nenhuma concorrência com essa identidade nacional deveria ser tolerada.

Os estados e seus propagandistas dos séculos XVI a XIX conectaram com sucesso a ideia de cidadania a novas noções emergentes de nacionalismo. O cenário estava montado para converter a cidadania em uma ferramenta para centralizar o poder do estado. A frase “sou alemão” tornou-se em grande parte sinônimo de “sou cidadão alemão” e decisivamente não sinônimo de “sou alemão, mas cidadão de Hamburgo”.

Os benefícios para o estado foram inegáveis. Os centralizadores astutamente empregaram a disseminação da cidadania nacional como um meio de expandir o controle estatal sobre a riqueza e o pessoal em um vasto território.  Afinal, a nova cidadania veio com muitas obrigações para com o próprio estado. É verdade que a cidadania da cidade também vinha com obrigações – como impostos e serviço de milícia – mas essas eram mais facilmente identificáveis com a comunidade específica e as necessidades pessoais de cada um. Os benefícios conferidos ao indivíduo pela cidadania nacional eram muito mais abstratos e muitas vezes puramente teóricos.

As obrigações da cidadania nacional, por outro lado, sempre foram muito reais. No contexto francês, a cidadania nacional significava mais tributação e também significava sujeição ao recrutamento nacional. A capacidade de guerra dos estados nacionais expandiu-se muitas vezes com a expansão da cidadania nacional.

A experiência americana

Uma evolução semelhante ocorreu nos Estados Unidos, embora em uma escala de tempo condensada. Em suas origens legais, os chamados fundadores não criaram a cidadania nacional de forma alguma.  O historiador Wang Xi escreve:

           “Os usos da palavra “cidadão”/”cidadãos” na Constituição indicavam que a cidadania era definida principalmente pela constituição estadual ou pelos governos. Nem os Artigos da Confederação nem a Constituição davam definição à cidadania nacional. Os Artigos da Confederação previam que os cidadãos de um estado tinham o direito de gozar dos privilégios e imunidades dos cidadãos de outros estados. A Constituição simplesmente pegou emprestada a sentença e não fez nenhum esforço para definir a cidadania nacional. A Constituição estabeleceu um governo federal mais forte e poderoso, mas deixou para os estados o poder de conceder cidadania e regular os direitos associados aos cidadãos.”[13]

Na prática, essa visão inicial de cidadania começou a se desvanecer quase imediatamente. Ao longo do século XIX, o estado americano, graças em parte ao crescimento do domínio federal direto nos territórios fronteiriços, criou a ideia de cidadania nacional independente da cidadania estadual. À medida que o poder federal crescia, tornou-se cada vez mais fácil contemplar a cidadania independente dos próprios estados. Além disso, a cidadania nos Estados Unidos – que, em seus primeiros anos, era funcionalmente pouco mais do que a condição de súdito britânico sob um novo nome – carecia de fortes conexões com instituições históricas ou lugares há muito estabelecidos. A cidadania nos Estados Unidos era em grande parte uma construção ideológica, dando-lhe muito em comum com o tipo abstrato e funcional de cidadania favorecido pelos jacobinos franceses.[14]

Não surpreendentemente, isso acabou levando à abolição do controle em nível de estado-membro sobre a cidadania com a Décima Quarta Emenda à constituição nacional. Hoje, o único debate é sobre quais poderes a legislatura nacional tem na regulamentação da cidadania.

O declínio da cidadania local acompanhou o crescimento do poder do estado em outras áreas políticas. No século XIX, o governo central era muito limitado em seus poderes para impor impostos diretos ou recrutamento direto. No início do século XX, o estado central americano foi capaz de compreender novos poderes e introduzir a tributação direta – por meio de um imposto de renda nacional. Isso foi seguido pelo primeiro programa de recrutamento em massa administrado pelo governo federal durante a Primeira Guerra Mundial.

A essa altura, a transformação e a centralização da autoidentidade americana haviam sido concluídas: a frase “sou americano” tornou-se sinônimo de “sou cidadão dos Estados Unidos”. Em meados do século XX, ficou claro que praticamente ninguém mais se importava com a cidadania em nível estadual.

Nos Estados Unidos, como na Europa, o advento do status de cidadania nacional refletiu e alimentou o crescimento e a centralização do poder do estado em geral.

Esse processo poderia ser revertido? É possível, é claro, e é bastante fácil imaginar a existência de estados nacionais sem cidadania nacional. Já aconteceu antes. Os estados nacionais poderiam simplesmente tributar suas cidades constituintes e estados membros. Exatamente como essas localidades obtêm a receita tributária exigida delas pode ser decidido localmente pelos cidadãos locais. Isso não requer uma relação direta entre o estado central e os indivíduos. Não requer cidadania nacional ou uniforme. A experiência tem mostrado, no entanto, que, na prática, o domínio direto da população tende a trazer maiores benefícios para o próprio estado. Além disso, o controle centralizado da cidadania nacional ajuda a extinguir lealdades e vínculos com outras instituições fora do estado. Consequentemente, o poder social, político e ideológico da ideia de cidadania nacional é importante demais para que os estados centrais a abandonem facilmente.

Artigo original aqui

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Notas

[1] O governo federal suíço exerce algum poder regulatório sobre os poderes de naturalização cantonal. Mas, os cantões suíços são os principais agentes de naturalização, e alguns cantões têm requisitos de naturalização mais rigorosos do que outros.

[2] Krzysztof Trzciński, “Citizenship in Europe: The Main Stages of Development of the Idea and Institution,” Studia Europejskie—Studies in European Affairs 25, no. 1, (2021): 13.

[3] Martin van Creveld, The Rise and Decline of the State (New York: Cambridge, 1999), p. 104.

[4] Trzciński, “Citizenship in Europe,” p. 14.

[5] Ibid.

[6] Ibid., p. 15.

[7] William Safran, “Citizenship and Nationality in Democratic Systems: Approaches to Defining and Acquiring Membership in the Political Community,” International Political Science Review 18, no. 3 (Jul. 1997): 315

[8] Andrew Gordon and Trevor Stack, “Citizenship Beyond the State: Thinking with Early Modern Citizenship in the Contemporary World,” Citizenship Studies 11, no.2 (May 2007):121

[9] Ibid.

[10] Charles Tilly, “The Emergence of Citizenship in France and Elsewhere,” International Review of Social History 40, Supplement 3 (1995): 228

[11] Ibid., p. 232.

[12] Ibid., p. 131.

[13] Wang Xi, “Citizenship and Nation-Building in American History and Beyond,” Procedia Social and Behavioral Sciences 2 (2010): 7020.

[14] Safran, “Citizenship and Nationality in Democratic Systems,” p. 317. Safran writes: “In its functional-voluntary orientation, the political-ideological American approach to citizenship was “Jacobin” as well, and perhaps even more so than the French one.”

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